Protección a áreas naturales desde lo local

Las áreas naturales protegidas son espacios territoriales en los que los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad humana o que, por sus características ecosistémicas, requieren ser preservados y restaurados, por lo que están sujetos a un régimen jurídico específico, tendiente a su conservación.

Primeros pasos

En México, esta política pública ha transitado por diferentes modelos de gestión; en 1917, la administración de Venustiano Carranza creó, en el “Desierto de los Leones”, el primer parque nacional, en los bienes ubicados al suroeste de la Ciudad de México que habían sido previamente expropiados por el gobierno de Lerdo de Tejada. Esa primera experiencia siguió el modelo norteamericano, implementado a partir de 1872 —con la creación del parque nacional “Yellowstone”—, en el que el gobierno federal adquiría tierra y la destinaba a su conservación, lo que, en ocasiones, llevó a la previa expropiación.

    Durante el régimen cardenista, sin embargo, se alteró ese modelo, ya que varios de los decretos expedidos incluyeron a predios de propiedad privada, estableciéndose diversas obligaciones de conservación a cargo de sus propietarios, so pena de expropiación en caso de incumplimiento. Así, se transitó de un modelo de protección a espacios naturales en el que el propietario era el estado, por lo que éste asumía la responsabilidad de la conservación y en el que la expropiación podía ser una condición previa a la declaratoria, a otro en el que dicha responsabilidad le es impuesta por el estado a los propietarios y en el que la expropiación ha llegado a esgrimirse como una especie de sanción. El sustento jurídico para este cambio fue confuso e impreciso; si bien, en el artículo 27 constitucional se establece, desde su texto original, la posibilidad de que se le impongan modalidades a la propiedad privada, el desarrollo legal ulterior fue, por décadas, vago y deficiente.

La conservación desde el centro

La promulgación de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en enero de 1988, integró el disperso fundamento para la constitución de áreas naturales protegidas que tuvo, además, que hacerse cargo tanto de los crecientes compromisos medioambientales surgidos de diferentes cumbres internacionales, como de los efectos adversos de políticas públicas como el Programa Nacional de Desmontes —implementado durante cerca de una década, a partir de 1972— que fue un detonante de la deforestación en todo el país.

    Ese modelo de protección a espacios naturales ha tenido que lidiar con sus efectos sobre la propiedad privada, entre otros motivos, por la cuestionable facultad de las autoridades federales para establecerle modalidades, ya que esa atribución constitucional corresponde genéricamente a la “nación”, pero ésta no se materializa únicamente en el gobierno federal, habida cuenta que éste solo tiene a cargo la regulación de la propiedad ejidal, las zonas expresamente sujetas a su jurisdicción, como los mares territoriales, así como los bienes de su propiedad, mientras que la ordenación de la propiedad privada compete básicamente a estados —artículo 121, fracción II, constitucional— y municipios —artículo 115, fracción V—.

En los hechos, las controversias jurídicas derivadas de ese diseño institucional han derivado en que una porción considerable de las declaratorias emitidas recientemente por las autoridades de la federación para la creación de áreas naturales protegidas se haya limitado a bienes o zonas de jurisdicción federal; a la fecha, más de tres cuartas partes del total de la superficie decretada por el gobierno central con ese carácter, es marítima.

La conservación desde lo local

    En el ámbito estatal, la constitución de áreas naturales protegidas ha seguido el mismo patrón, asignándole la responsabilidad de la conservación a los propietarios de los predios considerados dentro éstas, pero, además, mientras el régimen relativo a esta política pública estuvo en la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, injustificadamente se limitó a los ayuntamientos a expedir las declaratorias respectivas.

    Sin embargo, en el Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se rediseñó el régimen relativo a las áreas naturales protegidas en la entidad que, si bien, no ha estado exento de controversias, fortaleció el ámbito de actuación de los gobiernos municipales para la creación de áreas naturales protegidas. Ese código es único en su tipo en el país, ya que desarrolla un modelo de gestión del territorio con una perspectiva integral, armonizando el desarrollo urbano con el ordenamiento ecológico del territorio; respecto a las áreas naturales protegidas, ha logrado articular —a diferencia del diseño institucional derivado de la mencionada ley general— la responsabilidad de la conservación con el control de los usos del suelo y de las construcciones, que es una de las facultades constitucionalmente originarias de los gobiernos municipales.

    De hecho, a partir de la entrada en vigor de ese código, en enero de 2013, se han emitido doce declaratorias de áreas naturales protegidas, todas por ayuntamientos de la entidad, con lo que se han incorporado 26,578 hectáreas al inventario de estos espacios destinados a la conservación; a esto habrá que agregar las 6,346 hectáreas consideradas, a la fecha, en cuatro declaratorias de protección a zonas de recarga de mantos acuíferos, expedidas también por ayuntamientos guanajuatenses, al amparo de esa figura jurídica creada en el propio código.

    Así, en el código territorial ha sentado las bases para que sean los gobiernos municipales, en ejercicio de su autonomía constitucional, los principales artífices de la conservación de los ambientes naturales de sus respectivos territorios.